向恐怖主义宣战

依据法治将恐怖份子绳之以法

Peter Raven-Hansen

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依据法治将恐怖份子绳之以法是件缓慢、繁琐和低效的事。然而，美国在向恐怖主义全球性斗争中依然继续以法治进行调查与起诉。美国以同样的刑法程序—监视、逮捕、羁押和审讯—对待恐怖份子的袭击。

从非法治的警察国家的历史来看，可确信无疑它们会对恐怖份子的袭击采取什么对策。政府会宣布全国处于紧急状态，实施新的“应急”权力和措施。已经秘密跟踪许多公民的警方将会扩大监视范围，搜寻袭击者。他们将很快逮捕嫌疑人、可能做证的人，或许还有持不同政见者和批评者。被捕者会被隔离监禁，还可能被逼供。最后，当局会先秘密决定谁有罪（或谁该被称之为有罪），随之在装模作样的审讯中宣布判决后执行死刑或判处长期监禁。

不依据法治的对策会是既迅速又显得有效，因为这能由一个或几个人说了算，他们的命令就是他们属民的“法律”。

美国以同样的刑法程序—监视、逮捕、羁押和审讯对待恐怖份子的袭击。但在一个不是按个人命令而是法治的国家，这些程序不由布什总统和他的顾问制定，而是在《合众国宪法》(U.S. Constitution) 业已规定的法律、国会制定的法规和法令，以及行政规定授权下形成的。此外，除少数例外，美国的“应急权力”只是那些国会事先通过，依法授与总统的权力，不是因他认为需要而授与自己的权力。如果依法制订的程序经证明在抗衡恐怖份子威胁上确实过于缓慢和繁琐，则必须经公开的立法程序，而不是总统命令，加以改变。

监视

《合众国宪法》保护人民不受“无理搜查和拘捕”的权利。要做到合理，搜查—无论是在住处的实际搜查或是以电子技术搭线窃听或截取其他通讯—一般必须事先获得独立法官的批准。他依据的证据需表明它是确认罪行的可信合理根据 (probable cause)。法庭可拒绝采纳违反规定所获证据。但是，美国最高法院 (U.S. Supreme Court) 确认收集危及国家安全的情报与收集犯罪证据有所不同，部分由于出自防止间谍活动或恐怖主义活动的需要，而不仅仅为了完成对已犯罪行的侦缉。因此，国会制定了法律，允许独立法官即使在合理根据较不充分的情况下，为收集外国人情报的目的而批准监视行动。政府只需表明有关监视对象是名外国特务或国际恐怖主义份子的可信合理根据。

美国于9月11日遭受袭击之前，已经对外国嫌疑份子 进行监视。事实上，监视活动为1998年爆炸美国驻坦桑尼亚和肯尼亚大使馆恐怖份子最终受审提供了至关重要的证据。但是9月11日前的法律对某些监视也有约束。譬如，美国报刊报道说，在9月11日以前，政府无法提出所要求的合理根据对现在“9·11”恐怖主义袭击嫌疑人中的一人进行监视。此外，“9·11”事件前关于监视外国人的法律条款在技术上有些方面也已过时 。它主要适用于传统的电话搭线窃听，不完全适合自该法律制定以来发展的电子邮件和其他通讯手段。

为此，布什政府于“9·11”事件后，要求国会修改法律。由于美国制定法律的程序是透明的，因而在国会和媒体中的辩论也是公开的。隐私权捍卫者反对政府要求的许多改变，主张扩大国家安全的人赞成修改法律。结果，在扩大安全监视的新法律上达成部分妥协。然而，新法律仍然不允许可在警察国家发生的无限制监视活动。安全监视仍须获得独立法官的批准，它仍针对外国特务或国际恐怖主义份子，在许多情况下对美国公民施行特别保护，安全监视活动依旧不是无限度的。

逮捕与羁押

在“9·11”事件调查的前7周中，联邦调查局 (Federal Bureau of Investigation) 羁押了1100余人。但是《合众国宪法》保护不被无理搜查和无理“拘留”—拘捕与羁押。没有法律允许一般的“预防性羁押”—为防止今后犯罪而无限期羁押犯罪嫌疑人，战争时期敌对国国民除外。警察只可在有合理理由怀疑某人曾涉及或目前卷入犯罪活动时拦截某人进行讯问，并可在以某项罪行指控他前仅将其短暂羁押。

1100人中的大多数符合上述情况，但是他们不是因合理原由被怀疑参与了“9·11”事件，而是因为他们有美国司法部长 (U.S. Attorney General) 称为“在人行道上吐痰”之嫌被捕。这属于违反交通规则、使用假身份证明或信用卡诈欺那样的轻罪。对犯有这样轻罪的人实行无保释羁押尚属少见；甚至通常对这些轻罪的判决不包含监禁。因而，因“在人行道上吐痰”而被羁押已成为媒体越争越烈的主题，公民自由捍卫者坚持认为政府为了应付恐怖主义的威胁果真采取了前所未有、法律上有争议的预防性羁押政策。

另有200名外国人因合理原由被怀疑违反了移民身份，如持有学生签证的人逾期逗留而被羁押。然而，在“9·11”事件前，被怀疑“逾期不归”不严重的人在等待起诉时至多被短暂拘留。在对“9·11”事件调查中，将这种外国人羁押不放也被批评为预防性羁押。

但是，我们可意料的在非法治警察国家中发生的大规模、无限制地搜捕嫌疑人和持不同政见者与因“9·11”事件而进行的羁押有本质上的不同。区别在于美国政府不得不公开证明它所进行的拘捕是有法律依据的 ，即使它的正当理由受到批评。此外，被扣押者在羁押期间依据美国法律享有权利。他有权获得律师协助；如果他被指控有罪，有权获得由美国政府承担费用的指定律师。司法部 (Department of Justice) 坚持做到告诉每个被扣押者他的权利，虽然被羁押者有多么容易行使他们的权利仍是个问题。在拘留期间，被羁押者有权受到保护不受肉体虐待。至今尚无人就此提出令人信服的投诉。

在法治下，当法律不再能满足意识到的社会需要时，通常选择的做法是就此修改法律，而不是篡改法律，更不应违反法律。事实上，司法部长确实曾要求国会赋予他无限期扣押嫌疑人的新权力，如果他有理由相信当事人是个恐怖份子或有可能进行恐怖活动。尽管处于恐怖份子袭击的紧急状态，国会仍然拒绝了该项请求，对如此扩大羁押权的必要性或合宪性表示怀疑。然而，国会赋予司法部长在起诉外国人前进行短期羁押的有限新权力。

审理

《合众国宪法》对被指控有罪的人保证一系列重要权利。首先，或许是最重要的权利：迅速和公开审理。被告有权面对证人，并有权目睹对其不利的证据；被告有获得由政府承担费用的律师协助；被告有权要求由不带偏见的普通公民组成的陪审团决定是否犯罪“证据确凿 ”(beyond a reasonable doubt)；被告有权见到政府发现可证明他无辜的任何证据。

在美国法庭受审的1993年世界贸易中心 (World Trade Center) 爆炸案、1995年俄克拉何马城 （Oklahoma City) 联邦大厦爆炸案，以及1998年美国驻坦桑尼亚与肯尼亚大使馆爆炸案的恐怖份子享有上述权利。譬如，在最后一起爆炸案中—被告作为拉登的“基地”组织成员与乌萨马·本·拉登一起被起诉—辩护律师在为时5个月的审讯中成功地驳回一些指控，有些监视活动被宣布为非法，有些不利被告的证据 未被法庭接受。尽管如此，听完205名证人的证词后 ，陪审团认定犯罪证据确凿，被告犯有爆炸美国大使馆的罪行。

尽管政府在起诉恐怖主义份子上连续取得成功，但也不能说没有波折。审讯恐怖份子的一个主要棘手问题是，有些对他们不利的证据（或他们有权看到的）可能来自秘密情报机构和利用秘密情报手段获得。公布证据可能危及这些来源和手段。例如，在对一项恐怖主义活动的指控中，政府不得不公开用电子技术手段截获拉登“基地”组织通讯的证据。不久，据传该组织停止使用那种通讯渠道，情报来源就此丧失。

避免这一风险的简单办法—不向恐怖份子被告及其律师透露证据—却与美国法律相悖。然而，在使非美国人恐怖主义嫌疑份子离开美国的非刑事移民起诉中，政府已经尝试在必要时采用保密证据以保护情报来源和手段。但是，这样采用保密证据也可能违法。至少已有3个下级法院就上述案件驳回对移民的裁决，理由是采用保密证据违反《宪法》赋予外国人正当法律程序的权利。然而， 法院裁决没有规定政府在美国其他地区是否允许采用保密证据，可就此问题为全国作出裁决的最高法院尚未这样做。

为此，“9·11”事件之前，有些国会议员曾提出一项禁止移民当局采用保密证据的法案。“9·11”事件之后，至少是暂时地，对这一法案的支持已销声匿迹。因此，在最高法院或国会解决这个问题之前，法庭必须继续逐案裁定保密证据可否用于对移民的起诉。

结论

依据法治将恐怖份子绳之以法是件缓慢、繁琐和低效的事。甚至不能如愿以偿，如关键证据不被接受，由于它来自非法监视，或因政府决定它不能冒泄露情报来源和手段的风险，或因经证实犯罪证据不确凿（即使证据证明被告极有可能有罪）。但正如在美国南北战争期间， 最高法院在裁决释放一名被非法审讯的恐怖份子时所说：

惩罚的权力唯有通过法律为惩罚的目的而规定的手段方可获得 。如果手段无效，无论......罪行多么令......国家震惊，或危及其安全，应免于惩治。人权因受法律保护而获得；失去法律保护，人权将任凭邪恶统治者的摆布，或完全由受激民众的叫嚣所支配。

在寻求不受恐怖份子袭击的过程中，美国永远不会放弃法律的保护。

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